Evropský parlament začíná projednávat zpřísnění emisního obchodování

ABSTRACT: On February 8, European Parliament's ENVI Committee endorsed the newest set of legislation that falls under the "Fit for 55" climate package. The proposed legislation raises the 2005-2030 reduction target of ETS 1 from 43% to 62% and introduces the ETS 2 scheme for transport and buildings.

Vpolovině prosince minulého roku Marian Jurečka z pozice ministra životního prostředí předsedajícího státu ohlašoval neformální dohodu mezi Radou ministrů a Evropským parlamentem. V polovině února je zpřísnění evropské klimatické politiky opět o něco blíže. Návrh byl totiž 8. února podpořen většinou europoslanců ve výboru Evropského parlamentu pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI). Na pořadu dne jsou tak nyní oficiální první čtení v Evropském parlamentu a Radě ministrů, kde se očekává hladký proces. Nová legislativa by tudíž měla vejít v platnost v následujících několika měsících.

Jaké konkrétní změny evropskou klimatickou politiku čekají? V zásadě se jedná o tři typy opatření: zpřísnění a rozšíření dosavadního systému obchodování s emisními povolenkami (ETS 1), zavedení zcela nového, odděleného trhu s emisními povolenkami pro sektory dopravy a budov (ETS 2), a také posílení nástrojů, jež mají vyvažovat negativní dopady dekarbonizačního úsilí na domácnosti, podnikatele a průmysl. Poslední zmíněný bod kromě navýšení zdrojů dostupných v rámci již existujících evropských fondů – Modernizačního a Inovačního – zahrnuje rovněž zřízení nového Sociálního fondu pro klimatická opatření a systému uhlíkových cel (CBAM), jenž by měl změkčit dopady ETS 2 na konkurenceschopnost evropského průmyslu, podrobeného tvrdším emisním limitům než většina zbytku světa.

ETS 1: VYŠŠÍ AMBICE A TŘI ZÁSADNÍ ZPŘÍSNĚNÍ

Ačkoliv se většina titulků soustředí na rozšíření emisních povolenek na dopravu a budovy, systém emisních povolenek čeká i řada dalších důležitých úprav. Původní systém (ETS 1), který je v platnosti od roku 2005, v současnosti kromě výroby elektřiny zahrnuje také valnou většinu průmyslu a pokrývá zhruba 40 % veškerých evropských emisí. A zatímco do letošního roku byl v rámci ETS 1 stanoven cíl 43% snížení emisí mezi lety 2005 a 2030, chystaná legislativa tuto ambici navyšuje na 62 %.

Vyšší emisní úspory by mělo zajistit několik kroků. Tím prvním je téměř dvojnásobné zrychlení tempa, kterým jsou povolenky odebírány z trhu: místo současných 2,2 % jich každoročně bude vyřazeno 4,3 % a od roku 2028 pak 4,4 %. Druhým krokem, vytvářejícím dodatečný „dekarbonizační tlak“, je snižování a do roku 2034 ukončení bezplatných alokací emisních povolenek, které měly dočasně zabraňovat „uhlíkovým únikům“ v sektorech, kde mohly firmy snadno přesunout své emise mimo EU, a tím se vyhýbat unijní legislativě.

Podobné úniky by však po zavedení zmiňovaných uhlíkových cel v rámci mechanismu CBAM již neměly představovat riziko. Svaz průmyslu a dopravy ČR v tiskové zprávě nicméně varuje, že v roce 2026, kdy začne snižování bezplatných alokací, nemusí systém uhlíkových cel (který vstoupí do testovací fáze v říjnu 2023) ještě zdaleka fungovat podle představ. Dalším bodem kritiky je pak fakt, že uhlíková cla – která by měla pomáhat například zpracovatelům železa, oceli či výrobcům hnojiv – sice přispějí ke konkurenceschopnosti evropských výrobců na evropských trzích, nezabrání ale negativním dopadům na jejich vývozy mimo EU.

Na jedné straně se tedy na zrušení bezplatné alokace snáší kritika, varující před nežádoucími ekonomickými efekty (například před ztrátou pracovních míst), na druhé straně je evropskými lídry tento krok vnímán jako pobídka zbytku světa ke zpřísňování emisních limitů na globální úrovni. Výsledek zřejmě ovlivní zejména výše nastavených cel: pokud bude ceny stěží vyrovnávat, bude spíše jen slabou pobídkou. Pokud by cla evropské podniky naopak výrazně zvýhodňovala, Evropské unii může hrozit střet s pravidly Světové obchodní organizace.

Třetím krokem, jenž má přispět k naplnění navýšeného emisního cíle, je postupné rozšíření ETS 1 o námořní přepravu. Tento proces proběhne ve třech fázích: v roce 2024 bude do emisního obchodování zařazeno 40 % emisí tohoto sektoru, v roce 2025 již 70 % a o rok později všechny. Další sektor, jejž čeká zahrnutí do systému ETS 1, je spalování odpadu: v této věci se však na evropské úrovni bude rozhodovat nejdříve v roce 2026.

ETS 2: SAMOSTATNÝ TRH PRO EMISE Z DOPRAVY A BUDOV

Sektory dopravy a vytápění a chlazení budov zatím co do využívání obnovitelných zdrojů energie za průmyslem i elektroenergetikou znatelně zaostávají. I proto se EU odhodlala ke kroku, který by měl významně podpořit dekarbonizaci právě v sektorech, kde to zatím pokulhává. Zvolenou strategií je tedy vytvoření samostatného trhu s povolenkami vztahujícími se na dopravu, budovy, ale také veškerý průmysl, který nebyl zahrnutý v systému ETS 1.

Obchodování v rámci ETS 2 by mělo být zahájeno v roce 2026, ačkoliv v případě „extrémně“ vysokých cen energetických komodit se počítá s odkladem na rok 2027. Konkrétně si v prvním roce dodavatelé paliv v dotčených sektorech mezi sebou vydraží 50 milionů povolenek. Zmírnění okamžitých dopadů na zúčastněné společnosti by pak měl napomoci tzv. frontloading, neboli vydražení disproporčně velkého množství povolenek v prvním roce ve srovnání s následujícími lety.

Přes vyjádření českého Ministerstva životního prostředí, že povolenky „budou platit dodavatelé ... nikoliv domácnosti a koncoví zákazníci“ si Evropská unie samozřejmě uvědomuje, kdo ponese skutečné náklady celého systému: občané. I proto se se zavedením ETS 2 pojí zřízení Sociálního fondu pro klimatická opatření, jenž bude obdařen 65 miliardami eur získaných částečně právě z prodeje nově vydávaných povolenek.

Zdroje z tohoto fondu poputují jednak nejohroženějším domácnostem, jednak malým podnikatelům, a to na základě státních Sociálních klimatických plánů, které budou členské státy muset předložit Evropské komisi ke schválení. Pravidla pro vypracování těchto plánů pak obsahují jakousi pojistku proti populistickému rozhazování: maximálně 37,5 % z obdržených zdrojů mohou vlády věnovat na přímou finanční podporu, zbytek musí být utracen formou investic (ať už do energetické účinnosti budov, bezemisních technologií pro výrobu tepla a chladu, či státní podpory dopravních prostředků s alternativními palivy). Státy navíc budou své Sociální klimatické plány z jedné čtvrtiny spolufinancovat.

Zda stanovená hranice (37,5 %) bude dostatečná, aby zabránila „projídání“ peněz vybraných od zdaněných subjektů, ovlivní sociální reality jednotlivých členských států. Při jednotném procentuálním limitu pro všech 26 z nich se však podle všeho neefektivnímu přerozdělování nevyvarujeme. Jen čas ukáže, jak Česká republika dokáže naložit s očekávaným přísunem více než 50 mi­liard korun v rámci Sociálního fondu a dalších 50 miliard, o které státní rozpočet obohatí přímo prodeje povolenek.

ZASTROPOVANÉ CENY ZAPŘÍČINÍ OMEZENÝ EFEKT

Odhady tvrdí, že ETS 2 se co do obsažených emisí vyrovná původnímu systému ETS 1. Dohromady by tak nově obchodování s emisními povolenkami mělo pokrývat přes 80 % celkových evropských emisí. Cílem ETS 2 pro rok 2030 je pak snížit emise v dotčených sektorech o 43 % oproti úrovni v roce 2005 (tj. cíl rovný tomu, který byl stanovený pro ETS 1 před navýšením). Panují však pochyby, zda lze tak významného efektu na emise pomocí ETS 2 dosáhnout.

Primárním zdrojem nedůvěry je zejména tzv. „měkké zastropování“ cen povolenek: podle současného plánu bude totiž při úrovni 45 €/tCO₂ objem povolenek navýšen tak, aby se cena stabilizovala nejvýše na této částce. Takové zastropování na jednu stranu zabrání překotnému růstu cen: při ceně povolenky na úrovni stanoveného stropu se očekává průměrný nárůst cen v budovách o méně než 18 %, v dopravě pak mírně nad 11 %. Zároveň však představuje zásadní překážku pro dosažení kýženého snížení emisí.

A skutečně, i vlastní analýzy Evropské komise – vycházející mj. z dat společnosti Cambridge Econometrics – ukazují, že při cenách kolem 50 €/tCO₂ bude mít obchod s povolenkami v dopravě a budovách na emise jen velmi omezený dopad. Zejména v dopravě je totiž zavádění alternativ natolik komplikované a nákladné, že k dosažení výraznějšího efektu povolenek na emise by bylo třeba, aby byly několikanásobně dražší. Poten­ciál zde však existuje: díky vyšší elasticitě poptávky by dražší povolenky měly ovlivnit emise v dopravě více než ve vytápění a chlazení budov.

VÍME, CO CHCEME?

Výsledkem je tudíž kompromis, který pravděpodobně nezruinuje ani dotčené ekonomické sektory (ačkoliv se samozřejmě může stát osudným několika jednotlivým firmám), ani spotřebitele, kteří dnes topí uhlím a využívají automobil se spalovacím motorem. Zároveň – a právě proto – však onen kompromis nebude hrát tak dramatickou roli ve snižování emisí, jak si jeho proponenti možná představují. Krok směrem k bezemisní ekonomice sice přinese, avšak bude to krok nikoliv převratný, nýbrž inkrementální.

ÚVAHY NAD BUDOUCNOSTÍ

Problémem však možná není ani natolik to, že podobný kompromis děláme, jako spíše to, že si to neuvědomujeme, nebo o tom alespoň otevřeně nemluvíme. V rámci EU jsme se skrze národní politické představitele upsali k dosažení uhlíkové neutrality, zároveň stále vykazujeme značnou nevoli obětovat tomuto cíli byť jen část svého komfortu. Možná bychom se tedy měli doptávat po vztahu, který poutá evropskou veřejnost a „Zelenou dohodu pro Evropu“ – a to nejen její lákavý příslib odvrácení klimatické katastrofy, ale také značné náklady, jež její uskutečnění vyžaduje.

Proces, kterým „Zelená dohoda“ vznikla, totiž bezesporu trpí jistým demokratickým deficitem. Ten pramení nejen z charakteru unijních institucí, ale vůbec z principu tvorby jednotné politiky pro 26 různorodých států, jež se nedokázaly shodnout ani na společné ústavě. A protože s sebou tento deficit nese sníženou politickou legitimitu, ve finálním důsledku také omezuje schopnost a ochotu veřejnosti se se „Zelenou dohodou“ ztotožnit a upravit v jejím jméně svůj životní styl. Pokud tedy Evropská komise chce ze své klimatické politiky udělat více než drahý kompromis s omezenými efekty, měla by začít vážně uvažovat nad dostupnými způsoby její demokratické (re)legitimizace.

O AUTOROVI

Matyáš Urban studuje na Fakultě sociálních studií Univerzity v Amsterodamu, obor Politologie. Snaží se o lepší porozumění energetice skrze společenskovědní přístup, který se vyvarovává trivializace a přílišné politizace souvisejících témat.

Kontakt: mattyasurban@gmail.com